Kelly Toim, Kirsti Melesk (Mõttekoda Praxis)

Toimetulek ja peretoetused

• Tähelepanu vajab töötute, üksikvanemate ja pensionäride toimetulek
• Üksikvanema toetuse tõstmine vähendas vaesuses elavate üksikvanemate osakaalu, kuid see ei ole piisav, et tagada üksikvanemaga leibkondade parem toimetulek
• 2023. aastal kehtestatud peretoetused suurendasid vaesuses elavate perede lõhet 1-ja 2-lapseliste perekondade ning 3- ja enamalapseliste perekondade vahel. Praegune üksnes lasterikka peretoetuse indekseerimine suurendab seda lõhet ajaga veelgi.
• Lisaks toetuste tõstmisele on vaja lihtsustada toimetulekutoetuse taotlemist, et oleks võimalik pühendada rohkem aega inimestele abi pakkumisele ning vähem toetuste menetlemisele
• Toimetulekuraskustes inimesed vajavad nõustamist rahaliste otsuste tegemisel, et mitte langeda võlgadesse ja sealt suurematesse toimetuleku rasksutesse
• Toimetulekutoetuse määramise aluseks olev elatusmiinimumi metoodika vajab kaasajastamist ning peab arvestama inimeste heaolu tagavate kulutustega

Kiiresti kasvanud toimetulekuraskustes perede arv tõstab vajadust leida täiendavaid viise inimeste toetamiseks Eesti sotsiaalkaitse süsteemis

Eesti leibkondade toimetulek on 2023. aastaks muutunud oluliseks ühiskondliku debati teemaks. Kiiresti kasvavate energiahindade ja küttekulude ning suure arvu Ukraina sõjapõgenike kontekstis on 2022. aasta jooksul kiiresti kasvanud toimetulekuraskustes inimeste arv, kes taotlevad kohalikelt omavalitsustelt toimetulekutoetust. Esimese kolme kvartaliga oli kasvanud rahuldatud toimetulekutoetuse taotluste arv 60% võrra võrreldes 2021. aasta sama perioodiga. Sellega on välja makstud toetuste summa esimese üheksa kuuga enam kui kahekordistunud. Lisaks oli 2022. aasta detsembris ligi 7600 töötut rohkem kui samal ajal eelmisel aastal[1]. Selles valguses vajab tähelepanu Eesti elanike toimetulek ning kuidas Eesti sotsiaalkaitse süsteem toimetulekuraskustes inimesi toetab.

Toimetuleku parandamiseks on varasematest uuringutest mitu soovitust esile kerkinud. Toimetulekutoetuse süsteemis vajab ülevaatamist elatusmiinimumi metoodika ja selle rakendamine[2]. Elatusmiinimumi kehtestamisel on arvestatud elatusvahendite väikseima kogusega, et katta inimese igapäevased vajadused toidule, eluasemele ja muudele minimaalsetele kuludele. Seevastu peaks toimetulekutoetuste määramisel arvestama mitte pelgalt ellujäämiseks vajalike kulutustega vaid ka tegelikku toimetulekut tagavate kulutustega[3]. Hiljutine analüüs[4] viitas, et toimetulekutoetused on sageli ebapiisavad eluks vajalike kulutuste katteks, mistõttu võetakse laenu ka igapäevaste ja toidukulude katmiseks, mis omakorda võib viia makseraskusteni – kaks kolmandikku toetuse saajatest on kogenud makseraskusi ning suurem osa neist rohkem kui ühel korral viimase 12 kuu jooksul. Toimetulekutoetuse saajate nõustamine peab sisaldama enam rahaliste raskuste ennetamist ning võlanõustamise vajaduse hindamist. Parendamist vajavad ka piirkondlikud erisused võlanõustamisteenuse kättesaadavuses ja teenuse ooteajas (vt ka Melesk jt 2022).

Üle vaatamist vajab toimetulekutoetuse taotlemise protsess, et see oleks toetuse taotlejale lihtne ja arusaadav ning kohalikule omavalitsusele võimalikult vähe koormav. Eesmärk peaks olema lihtsustada taotluste menetlust, et võimaldada tegeleda süvitsi keerulisemate juhtumitega, kus inimesed vajavad toime tulekuks erinevaid teenuseid ning toetusi. Sellele on juhtinud tähelepanu nii Riigikontrolli audit[5] kui ka Praxise hiljutine uuring (Melesk jt 2022).

Tähelepanu vajab töötute toimetulek. Üle poole (60% 2021. aastal) toimetulekutoetuse saajatest on ühe või mitme töötuga leibkonnad (Melesk jt 2022). Üks põhjustest on Eesti töötushüvitise süsteemi madal katvus, mille tõttu saab töötushüvitist või -toetust vaid osa registreeritud töötutest. Umbes veerand uutest töötutest igal aastal ei kvalifitseeru töötuskindlustushüvitisele ega töötutoetusele[6]. Teiseks on töötutoetused madalad, mis ei taga piisavat sissetulekut tööotsimise ajaks. Umbes veerand uutest töötutest saab vaid töötutoetust, mis on 2023. aastal 327,05 eurot kuus ehk 45% selle aasta töötasu alammäärast. Töötute toimetuleku parandamiseks on vajalikud muudatused, mis tagavad piisava sissetuleku tööotsingute ajaks, ent toetab aktiivseid tööotsinguid tööturumeetmete näol. Töötukassa ja kohalike omavalitsuste tihedam koostöö soodustab toetuse saajate aktiveerimist ning mitmekülgsete sotsiaal- ja tööturuteenuste rakendamist vastavalt toetuse saajate vajadustele.

Üksikvanemate toimetulek on oluline väljakutse lastega perede toimetuleku parandamisel

Eraldi tähelepanu vajab lastega perede ning sealjuures eriti üksikvanemaga perede toimetulek. Lastega pered[7] moodustavad Eestis veerandi kõigist leibkondadest. Kokku on lastega peresid ligikaudu 155 100, neist enamuse moodustasid kahe täiskasvanuga üht või kaht last kasvatavad pered (84 800). Ühe täiskasvanuga leibkondi (19 400) ja kahe täiskasvanuga vähemalt kolme alaealise lapsega peresid (16 300) oli samas suurusjärgus, sh muid tüüpi lastega leibkondi oli 34 600.[8]

Lastega perede toimetulek on Eesti ühiskonnas oluline teema. Sealjuures on raskeimas olukorras just üksikvanemaga pered, kellest elab suhtelises vaesuses[9] umbes kolmandik (32,7%). Võrdluseks, vaesuses elab mõlema vanemaga ühelapselistes peredes 10,3%, kahelapselistes peredes 9,3% ning kolme- ja enamalapselistes peredes 14%. Ka toimetulekutoetuse saajate hulgas on suur osa lastega peredest just üksikvanemaga pered (Melesk jt 2022).

Toimetuleku parendamiseks jagab riik lastega peredele toetusi. Hetkel on ühiskondlikus debatis olulisemal kohal neist kolm – lapsetoetus, lasterikka pere toetus ning üksikvanema toetus. Lapsetoetust saadi 2021. aastal 236 000 esimese või teise lapse eest ning 29 000 kolmanda või sellele järgneva lapse eest. Kolme- kuni kuuelapselise lasterikka pere toetust said 23 000 leibkonda, seitsme- ja enamalapseliste lasterikka pere toetust aga vaid 112 peret. Üksikvanema lapsetoetust said umbes 9000 leibkonda, seega üksikvanemaga leibkondadest ligi pooled (47%). 2023. veebruaris rakendusid perehüvitiste seaduses järgnevad muudatused: 1) esimese ja teise lapse toetuse tõusmine 80 euroni kuus (2022. aastal 60 eurot kuus); 2) üksikvanema lapse toetuse tõusmine 80 euroni kuus (2022. aastal 19,18 eurot kuus); 3) lasterikka pere toetuse tõusmine 3-6 lapse puhul 650 euroni ning 7 ja enama lapse puhul 850 euroni kuus (2022. aastal vastavalt 300 ja 400 eurot kuus). Lisaks indekseeritakse 2024. aasta 1. maist ainukesena peretoetustest lasterikka pere toetus.[10] See tähendab, et kui 2023. aastal erineb kolme alaealise lapse korral vanematele makstavate peretoetuste summa (80+80+100+650=910 eurot) kahe alaealise lapse korral makstavatest toetustest (80+80=160 eurot) märkimisväärselt, siis paari aasta jooksul suureneb indekseerimise tulemusel distants nende kahe summa vahel veelgi.     

Perehüvitiste seaduse eelnõu seletuskirja[11]  kohaselt on veebruaris kehtima hakkavate muudatuste sihtrühmaks ühe vanemaga pered ja lasterikkad pered.  Arvestades otsust indekseerida vaid lasterikaste perede toetus ning lasterikka toetuse ebaproportsionaalselt suurt tõusu, on selge, et keskendutud on pigem lasterikaste perede heaolule. Üheks põhjenduseks, miks antud grupile enam keskenduti, on toodud sündimuse tõstmine. Hüpoteesi testimiseks, et toetussummade suurendamine tõepoolest iivet tõstaks, on veel vara. Küll on aga teiste riikide kogemused[12] näidanud, et pikaajalist positiivset mõju avaldab sündimusele vanemate tööl käimist toetavate meetmete ning materiaalsetes raskustes olevaid peresid toetavate meetmete koosmõju, sealjuures suuremahulistel „rahasüstidel“ perepoliitika meetmetesse arvatakse olevat pigem lühiajaline mõju.

Lisaks sündimuse tõstmisele tuuakse muudatuste põhjenduseks veel lastega perede toimetuleku parandamine. See on aga midagi, mida on Praxisele kättesaadavate töövahenditega võimalik prognoosida. Järgnevas analüüsis uurime, milline ja kui suur on veebruaris rakendunud seadusemuudatuse mõju Eesti rahvastiku üldisele hakkamasaamisele ning lastega perede toimetulekule.

Metoodika

Analüüsi keskmes on kaks stsenaariumit:

• Baasstsenaarium, kus peretoetused jäävad 2022. aastal kehtinud tasemele;
• Stsenaarium, kus peretoetused tõusevad 2023. aasta veebruaris rakendatavale määrale;
• Stsenaarium, kus lasterikka pere toetus jääb 2022. aasta tasemele, kuid lapsetoetused ning üksikvanema toetus tõusevad suuremal määral.

Analüüsi aluseks võetakse Eesti Sotsiaaluuringu (ESU) 2020. aasta andmed (N=6434 leibkonda), mis sisaldavad uuringus osalejate aastaseid sissetulekuid ja toetusi. Selle käigus hinnatakse poliitikamuudatuste mõju leibkondade suhtelisele vaesusele ja netosissetulekutele. Analüüsis kasutatakse mikrosimulatsioonimudelit EUROMOD, kus luuakse kolm ülalnimetatud stsenaariumit. Stsenaariumites kasutatud peretoetuste määrad on väljatoodud Tabelis 1.  Stsenaarium 3 puhul on tegu töö autorite poolt välja pakutud alternatiivse võimalusega. See võimaldab hinnata poliitikamuudatuste mõju erinevate leibkonnagruppide (üksikvanemad, lasterikkad pered) vaesusele ja sissetulekutele.  Selleks, et hinnata vaid kõnealuste meetmete mõju, kasutatakse kõikides stsenaariumites 2022. aasta poliitikareegleid.

Analüüsi puhul tuleb silmas pidada, et EUROMODi mikroandmestikus on kokku 6434 leibkonda, aga detailsemate gruppide võrdlemisel võib gruppi alles jääda 200-300 inimest ehk usalduspiirid laienevad oluliselt.

Tabel 1. Peretoetuste määrad stsenaariumites

Tulemused

Peretoetuste tõstmisel on üldisele rahvastiku majanduslikule ebavõrdsusele üsna väike mõju, olgu siis tegu eelkõige lasterikastele peredele suunatud meetmetega (stsenaarium 2) või võrdsemalt kõigi lastega perede vahel jaotatud toetustega (stsenaarium 3) (tabel 2). Mõju kogu rahvastikule on tagasihoidlik, kuna lastega pered moodustavad vaid neljandiku kõigist leibkondadest, seetõttu ei mõjuta peretoetuste tõus ka suuremat osa rahvastikust. Mõlemad stsenaariumid mõjutavad samal määral ka majanduslikku ebavõrdsust, kuigi Gini indeksi muutuse ulatus on napp (tabel 2).

Tabel 2. Perehüvitiste stsenaariumite mõju rahvastiku suhtelisele vaesusele ning Gini indeksile.

Märkus: Veerg “Stsenaarium 2 mõju” näitab muutust eelpool kirjeldatud baasstsenaariumi ja stsenaarium 2 vahel; Veerg „Stsenaarium 3 mõju“ näitab muutust baasstsenaariumi ja stsenaarium 3 vahel. Suhteline vaesuspiir on siinkohal ankurdatud. Allikas: Mikrosimulatsioonimudelis EUROMOD tehtud arvutused 2020. aasta ESU andmetel.

2023. aastast kehtestatud peretoetused (stsenaarium 2) vähendavad suhtelise vaesuse määra enam 3- ja enamalapselistes perekondades ning lastega leibkondades, kus on enam kui kaks täiskasvanut (joonis 1). Enam kui kahe täiskasvanuga lastega leibkondade alla võivad kuuluda näiteks vanavanematega või täisealiste lastega koos elavad pered. Suhtelise vaesuse määr väheneb nendes leibkondades, kuna ka nendes peredes võib olla lasterikka pere toetuse saajaid. Väheneb ka vaesuses elavate üksikvanemate osakaal, sest üksikvanema toetus kasvab oluliselt võrreldes 2022. aasta tasemega. Samas jaotub vaesuses elavate leibkondade osakaal ebaühtlaselt. 2023. aastal kehtestatud peretoetuste tulemusel (stsenaarium 2) on vaesuses elavate 1 ja 2 lapsega perekondade osakaal kõrgem kui 3- ja enamalapselistel peredel. Stsenaarium 3 mõju leibkondade suhtelisele vaesusele on ühtlasem. Selles olukorras väheneb suhtelise vaesuse määr enim üksikvanemaga leibkondades ning on ühtlane olenemata laste arvust perekonnas.

Kuigi mõlemad stsenaariumid vähendavad üksikvanemaga leibkondade suhtelise vaesuse määra, on mõlema olukorra puhul nende perede suhtelise vaesuse määr võrreldes muude leibkonnatüüpidega ikkagi ligi kaks korda kõrgem. See viitab, et lastetoetuste, üksikvanema toetuse ja lasterikka pere toetuse tõstmisest ei piisa, et vähendada üksikvanemaga perede ja ülejäänud lastega leibkondade vahelist majandusliku ebavõrdsuse barjääri. Spetsiifiliselt üksikvanemaga leibkondadele suunatud meetmeid on mitmeid (üksikvanema toetus, elatis, elatisabi, toitjakaotuspension) ning nendele kvalifitseerumine sõltub teise vanema elusolekust, koostöövalmidusest ning tema vanemluse tunnistamisest sünniaktis. Abinõude rahaline suurus on varieeruv ning oleneb mitmetest teguritest. Madalaim nimetatutest on üksikvanema toetus (2023. aasta veebruarist 80 eurot kuus) ning elatisabi (100 eurot kuus). Samas, kuigi miinimumelatise määr on võrreldes riigi poolt pakutavate toetustega üsna suur (291 eurot kuus lapse kohta), siis uuring[13] on näidanud ulatuslikke probleeme elatise kättesaamisel ning teadmatust riikliku elatisabi taotlemisest. Seega on üksikvanemaga leibkondade toimetulekuks vaja lisaks peretoetuste ja üksikvanema toetuse tõstmisele täiendavad meetmeid, et parandada ligipääsu rahalisetele toetustele ning pakkuda täiendavaid toetavaid teenuseid, et anda võimalusi iseseisvaks toimetulekuks.

Joonis 1. Perehüvitiste stsenaariumite mõju suhtelisele vaesusele leibkonnatüüpide lõikes.

Allikas: Mikrosimulatsioonimudelis EUROMOD tehtud arvutused 2020. aasta ESU andmetel. Märkus: Lastega leibkondi oli 2020. aasta ESU valimis 1796, nendest ühe täiskasvanuga 175, kahe täiskasvanu ja ühe lapsega 520, kahe täiskasvanu ja kahe lapsega 449, kahe täiskasvanu ning kolme ja enama lapsega 246, rohkem kui kahe täiskasvanuga 406.  

[1] Töötukassa (2023). Registreeritud töötud. Vaadatud 03.02.2023. https://www.tootukassa.ee/et/statistika-ja-uuringud/peamised-statistilised-naitajad/registreeritud-tootud

[2] Elatusmiinimumi piir on aluseks toimetulekupiirile, mille kehtestab poliitilise kokkuleppe alusel Riigikogu riigieelarves ning millest sõltub otseselt toimetulekutoetuse suurus.

[3] Täpsemad ettepanekud elatusmiinimumi metoodika täiendamiseks vt Koppel, K., Pisarev, H., Piirits, M., Michelson, A., Masso, M., Paulus, A., Laurimäe, M. (2018). Elatusmiinimum – teel parema

toeni puudustkannatavate inimesteni. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis. https://www.praxis.ee/wp-content/uploads/2018/03/Elatusmiinimum-2020.pdf

[4] Melesk, K., Toim, K., Lehari, M., Kadarik, I., Nuiamäe, M., Michelson, A., Koppel, K., Laurimäe, M., Peterson, S. (2022). Toimetulekutoetuse ja võlgnevuse mõju sotsiaal-majanduslikule toimetulekule ja tööturuaktiivsusele. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis. https://www.praxis.ee/wp-content/uploads/2021/12/TTT-ja-volgnevuste-moju-uuring_lopparuanne.pdf

[5] Riigikontroll (2019). Omavalitsuste kogutud hoolekandeteabe kasutamine. Tallinn: Riigikontroll. https://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?FileId=14503&AuditId=2492

[6] Töötukassa (2023). Toetuste ja hüvitiste kaetus. Vaadatud 16.01.2023. https://www.tootukassa.ee/et/statistika-ja-uuringud/peamised-statistilised-naitajad/toetuste-ja-huvitistega-kaetus

[7] Siin ja edaspidi on mõiste „lastega pered“ all mõeldud alaealiste lastega peresid.

[8] Eesti Statistikaamet (2022). LEM01: LEIBKONNAD [statistika andmebaas]. Vaadatud 03.02.2023. https://andmed.stat.ee/et/stat/sotsiaalelu__leibkonnad__leibkondade-uldandmed/LEM01/table/tableViewLayout2

[9] Hinnangud põhinevad 2022. aasta Eesti Sotsiaaluuringu andmetel. Allikas: Eesti Statistikaamet (2021). LES03: VAESUSE JA MATERIAALSE ILMAJÄETUSE MÄÄR [statistika andmebaas]. Vaadatud 03.02.2023 https://andmed.stat.ee/et/stat/sotsiaalelu__sotsiaalne-terjutus-laekeni-indikaatorid__vaesus-ja-ebaverdsus/LES03/table/tableViewLayout2

[10] Perehüvitiste seadus (01.02.2023). Vaadatud 16.01.2022 https://www.riigiteataja.ee/akt/111012023009

[11] Perehüvitiste seaduse ja perekonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (2022). 703 UA.

[12] Sobotka, T., Matysiak, A., Brzozowska, Z. (2019). Policy responses to low fertility: How effective are they? United Nations Population Fund. https://www.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Policy_responses_low_fertility_UNFPA_WP_Final_corrections_7Feb2020_CLEAN.pdf

[13] Kaldur, K., Vollmer, M., Sillak, S., Pertsjonok, N. (2016). Lapse ülalpidamiskohustuse täitmine üksikvanemaga perekonnas. Tartu: Balti Uuringute Instituut. https://www.ibs.ee/wp-content/uploads/2022/01/Lapse-ulalpidamiskohustuse-taitmine-uksikvanemaga-perekonnas-uuringuaruanne.pdf